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政協第十一屆全國委員會優秀提案

 

 

 

積極推進農村集體建設用地制度改革

 

全國政協委員、山東財經大學教授 郭松海

 

我國在工業化、城鎮化進程中,數量巨大的農村集體建設用地普遍存在土地利用結構不合理、利用效率低下等問題。由于農村集體建設用地流動受到國家嚴格限制,未能充分發揮存量資源作用。但隨著經濟社會發展,位于城鄉結合部農村集體建設用地的潛在價值迅速上升,其用地的使用權普遍存在無原則、無規范的流轉問題。如農村集體建設用地隱形市場活躍,違法用地屢禁不止,用地流轉的權利缺乏可靠保障等

當前,農村集體建設用地流轉已呈現不可逆轉的發展趨勢,成為不容回避的難點、熱點問題。為此,就需要作出制度調整,推進農村集體建設用地制度改革,這有利于逐步破除土地市場二元體制,實現城鄉統籌發展,有利于確保農民合法權益,有利于提高土地利用效益和效率。為此建議:

一、明確農村集體建設用地制度改革方向

土地市場是實現土地資產價值和合理配置資源的重要途徑。在土地要素市場上,要實現農村集體建設用地與城市國有建設用地“同地、同價、同權”的城鄉要素市場的平等化,實現制度的一體化。目前城市國有建設用地已建立了一套比較完整的流轉市場,可以依法有序流轉,而農村集體建設用地流轉受到諸多制約和限制,尚處于起步階段,為完善我國社會主義市場經濟體制,就要建立起一個農村集體建設用地的自由流轉市場。

二、盤活農村存量集體建設用地,增加土地市場的供給

按照現行法規,應進一步明確農村集體土地所有權,使集體土地使用權和所有權分離,并允許并鼓勵集體建設用地使用權依法流轉;對于符合城市規劃、土地規劃,符合土地用途管制的集體土地中的建設用地,要統籌規劃,可不通過征購征用方式,不改變土地所有權權屬,僅轉移其集體土地使用權,并規范其流轉的條件、范圍、方式,保障其依法合理流轉;農民可以出租、入股、合營,從中獲得長期穩定的收益。這樣,既體現出有償有限期、有流動的要求,又兼顧了國家、集體經濟組織和農民三者的利益。通過法律規章的保駕護航,將其統一納入公平、公正、公開的土地有形市場。與此同時,可以多渠道盤活存量集體建設用地,積極鼓勵和引導農民組建合作社,租賃經營集體建設土地,建造公租房、職工公寓、標準廠房、對外出租,年終按股分紅。

三、完善城鄉建設用地增減掛鉤政策

城鄉建設用地增減掛鉤和土地綜合整治,對于一攬子解決工業化城鎮化“缺地”、新農村建設“缺錢”、耕地?;ぁ叭倍Α?、城鄉統籌“缺抓手”等問題,具有重要意義。為此,要加強指導,因地制宜制定規劃,并與土地利用總體規劃、縣域村鎮體系規劃相銜接,嚴格按規劃安排增減掛鉤規模、布局和時序;在項目安排上,要綜合考慮到當地經濟發展水平、村民的住房條件、農民認知度和資金負擔能力等因素,充分尊重農民意愿,增強項目選址的科學性、操作性;要嚴格執行政策,加強實施監管。實踐證明,城鄉建設用地增減掛鉤推動了節約集約用地,促進了新農村建設,促進了城鎮協調發展,望國土資源部通過試點,及時總結經驗,盡快形成成果,在全國逐步推開。

四、完善農村宅基地制度,培育農村宅基地市場

目前,眾多進城農民打工,長期定居遠離鄉村的城市,客觀上要求解決宅基地置換、宅基地買賣的問題,以增強農民進城購房能力,為安居提供一定的物質條件。1990年國務院批轉《國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》,為逐步推進農村住宅商品流通,鼓勵農民原地或異地購買商品房奠定了法律基礎。當前,對符合政策規定的農民現有宅基地和房屋,要發放土地使用權證和房產證,明確農民資產產權和住宅個人財產權,并逐步建立農村宅基地流轉制度:允許進城農民按市場價格轉讓宅基地;與此同時,要按照城鄉規劃、土地總體規劃,預留進城農民住宅用地,按照公租房、經濟適用房政策建設進城農民住宅小區,滿足他們住房需求,實行社區化管理。




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